It's time for child care for all - Des services de garde éducatifs pour tous

Le mouvement pour la garde d’enfants préconise depuis longtemps un système universel financé et géré par l’État. Nous avons demandé au gouvernement fédéral d’utiliser son pouvoir de dépenser et son pouvoir législatif pour faire en sorte que tous les enfants, peu importe où ils vivent au Canada, aient accès à des services d’apprentissage et de garde réglementés, abordables, inclusifs, culturellement sûrs, flexibles et de qualité, de la naissance à l’âge de douze ans. 

Nous avons demandé au gouvernement fédéral de fournir un financement et un soutien équitables aux peuples autochtones, à leurs gouvernements et à leurs communautés afin qu’ils développent leurs propres programmes et services d’apprentissage et de garde des jeunes enfants (AGJE) adaptés à leurs besoins, de la manière qu’ils décideront.

Des services de garde d’enfants abordables et de qualité pour TOUT LE MONDE amélioreront le bien-être des enfants, augmenteront la participation des femmes au marché du travail, favoriseront l’égalité entre les sexes et feront croître l’économie.

L’engagement du fédéral

Dans son budget de 2021, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il utiliserait son pouvoir de dépenser pour convaincre les provinces et les territoires de collaborer à l’édification d’un système communautaire de services de garde de qualité à l’échelle du pays. Ce sera « un projet transformateur de la même envergure que les efforts de générations précédentes de Canadiens qui ont bâti les systèmes d’écoles publiques et de santé publique ». Le gouvernement fédéral veillera à ce que les familles canadiennes « ne soient plus accablées par les co

ûts élevés des services de garde d’enfants. L’objectif est de ramener les frais de places réglementées de garde d’enfants à 10 $ par jour en moyenne au cours des cinq prochaines années » et de les réduire de 50 pour cent en moyenne d’ici la fin de 2022.

Le gouvernement fédéral transférera aux provinces et territoires 27,2 milliards de dollars sur cinq ans à compter de 2021-2022. Cette somme s’ajoute aux 7,5 milliards de dollars d’aide fédérale à l’AGJE alloués dans le budget fédéral de 2017, aux dépenses ponctuelles de 420 millions de dollars consacrées aux initiatives en matière de main-d’œuvre en 2021-2022 et à une nouvelle enveloppe fédérale de 2,5 milliards de dollars sur les cinq prochaines années pour l’apprentissage et la garde des jeunes enfants autochtones.

À compter de 2021-2022, les dépenses annuelles du gouvernement fédéral en matière d’AGJE augmenteront chaque année. Le financement fédéral annuel (incluant l’AGJE autochtones) sera fixé à au moins 9,2 milliards de dollars d’ici 2025-2027.

Le fédéral affirme que les 27,2 milliards de dollars serviront à réduire les frais de garde des parents, à valoriser correctement le travail des éducatrices et éducateurs de la petite enfance, ainsi qu’à soutenir l’expansion des services de garde d’enfants à but non lucratif. Il transférera à chaque province ou territoire sa part des nouveaux fonds fédéraux conformément aux ententes bilatérales fédérales-provinciales/territoriales négociées. 

Un changement transformationnel

Pour atteindre les objectifs communs du mouvement pour la garde d’enfants en matière d’apprentissage et de garde des jeunes enfants, des fonds fédéraux substantiels doivent être utilisés pour susciter un changement transformationnel au chapitre du rôle de l’État dans le financement, la gestion et la prestation des services d’AGJE. Cette transformation est nécessaire pour remplacer le modèle actuel basé sur le marché par un système public universel qui réglementera l’apprentissage et la garde des jeunes enfants et en assurera la qualité, l’abordabilité, l’inclusion, la flexibilité, l’adéquation culturelle et l’accessibilité à toutes les personnes qui souhaitent s’en prévaloir, en plus de rémunérer correctement la main-d’œuvre dans ce secteur. 

Les militantes et les militants de la garde d’enfants soulignent que la construction d’un système pancanadien d’AGJE doit respecter et honorer le Cadre d’apprentissage et de garde des jeunes enfants autochtones, qui préconise « le soutien aux enfants et aux familles au moyen d’un système complet et coordonné de politiques, de programmes et de services d’AGJE, sous la direction des peuples autochtones […], ancré dans le savoir, les cultures et les langues autochtones et appuyé par de solides partenariats entre programmes globaux, accessibles et souples répondant aux aspirations et aux besoins des enfants et des familles autochtones ». De plus, toutes les décisions prises par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux à l’égard de l’AGJE doivent respecter la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, les Appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation du Canada, les Appels à la justice formulés par l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées et le Principe de Jordan

Éléments de construction du système

La transformation de l’AGJE au Canada nécessitera deux grands éléments de changement du système dans chaque province ou territoire : 

(1) un changement dans la façon dont tous les services de garde réglementés sont gérés et financés;

(2) et la création de stratégies d’expansion pour augmenter l’offre de services réglementés par la prestation de services de garde publics et à but non lucratif.

Bien que les aspects de ces deux domaines de changement systémique puissent être abordés de plusieurs manières, il convient de noter que tous les systèmes publics universels de garde d’enfants de qualité ont en commun un certain nombre d’éléments interreliés, des éléments que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent inclure dans la construction du système pancanadien d’AGJE promis.

1. Gestion publique de la prestation des services d’AGJE

Au Canada, on compte beaucoup sur les groups à but non lucratif et l’entreprise privée pour maintenir et développer des services de garde d’enfants réglementés par l’obtention de fonds publics ou privés, la navigation dans le processus d’autorisation et la mise en place et le maintien des activités. Cette dépendance vis-à-vis des particuliers et des groupes pour la fourniture d’un service essentiel est inefficace et risquée.

En tant que partie intégrante de la transformation des services de garde au Canada, la responsabilité de la planification et de la gestion de l’offre de services d’AGJE réglementés devrait être assumée par les gouvernements provinciaux et territoriaux, qui peuvent choisir de déléguer ces tâches à d’autres autorités publiques comme les municipalités. 

La planification et la gestion de l’approvisionnement comprennent, sans s’y limiter, la décision du type et de l’emplacement des services en fonction de la politique publique, des besoins de la communauté et de l’intérêt public et la vérification de leur développement; l’établissement des frais des parents et de la rémunération du personnel conformément aux exigences provinciales ou territoriales; l’organisation de consultations publiques régulières; l’évaluation périodique du système et la publication des résultats; la collecte de données, la réalisation de recherches et l’utilisation des résultats pour améliorer le système constamment.

2. Le financement public direct et suffisant des budgets de fonctionnement des services d’AGJE

Dans la plupart des régions du Canada, le financement public des services d’AGJE réglementés est assuré par une mosaïque de subventions gouvernementales qui sont bien en deçà de ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts de programmes de qualité, obligeant les prestataires de services à dépendre des frais aux parents pour couvrir leurs coûts de fonctionnement. Cela signifie que les coûts du programme, y compris la rémunération des éducatrices et éducateurs de la petite enfance (qui peuvent représenter 80 à 90 pour cent du budget d’une garderie à but non lucratif), sont assumés par les parents. En conséquence, les frais élevés des parents sont la norme, limitant l’accès pour de nombreuses familles, en particulier celles à faible revenu ou ayant plus d’un enfant. Presque toutes les provinces et tous les territoires ont encore des systèmes de subvention des frais de garde archaïques et stigmatisants qui n’assurent pas l’accès aux services aux familles à faible revenu pour lesquelles ils sont conçus.  

Pour atteindre l’objectif du budget fédéral, qui consiste à mettre en place un système d’AGJE de qualité avec une réduction systémique des frais aux parents, les exploitations de garde d’enfants doivent être financées selon une formule qui tient compte d’une rémunération appropriée et équitable pour le personnel, des autres coûts de fonctionnement et d’un ensemble de frais abordables pour les parents fixés par la province ou le territoire. Les frais aux parents fixés par la province ou le territoire doivent être alignés sur l’objectif fédéral d’une réduction de 50 pour cent en moyenne d’ici la fin de 2022 et de dix dollars par jour d’ici 2025-2026. 

3. Un financement public sous conditions

Tous les exploitants actuels d’AGJE agréés, qu’ils soient publics, à but non lucratif ou à but lucratif, devraient être invités à faire partie du nouveau système pancanadien d’AGJE financé et géré par l’État.

Cependant, les exploitants qui acceptent d’en faire partie doivent également accepter d’être publiquement responsables de l’utilisation des fonds publics et de fonctionner d’une manière qui amène le Canada vers les objectifs déclarés de qualité, d’abordabilité, d’accessibilité, de flexibilité et d’inclusion.

Les conditions pour recevoir des fonds publics doivent inclure les éléments suivants :

  • rémunérer le personnel selon une échelle salariale provinciale concurrentielle déterminée par négociation avec les entités qui représentent le personnel de ce secteur à l’échelle provinciale;
  • respecter la structure tarifaire des parents de la province ou du territoire (la surfacturation de quelque nature que ce soit serait interdite);
  • assurer la sécurité culturelle des enfants et des familles autochtones;
  • inclure les enfants ayant besoin d’un soutien supplémentaire pour participer pleinement au programme;
  • accueillir et respecter les enfants et les familles dans toutes leurs diversités et identités, y compris les enfants et les familles autochtones, les enfants et les familles ayant des capacités différentes, les enfants et les familles racisés, les enfants et les familles immigrantes et réfugiés, ainsi que les familles et les enfants LGBTQ2+;
  • adhérer au cadre pédagogique provincial ou territorial et mettre celui-ci en œuvre;
  • participer à l’amélioration de la qualité des services et du système selon ce que détermine la province ou le territoire;
  • établir un organe consultatif des parents qui aura son mot à dire dans le fonctionnement du centre ou du service de garde en milieu familial;
  • fournir à la province ou au territoire et aux entités gouvernementales déléguées les renseignements financiers et autres requis à des fins de reddition de comptes;
  • participer à la recherche, à la collecte de données et à l’évaluation;
  • être transparent et responsable en matière de finances et de gouvernance.

4. Une expansion financée et gérée par l’État 

Dans chaque province ou territoire au Canada, il y a un besoin urgent d’accroître l’offre en services d’AGJE agréés pour répondre à la demande actuelle, demande qui augmentera encore lorsqu’on abaissera les frais aux parents.

Les provinces et les territoires doivent être tenus d’assumer la responsabilité de la planification, de la gestion et du financement de l’expansion du système. Seules des stratégies d’expansion publique permettront de mettre fin à l’inadéquation entre l’offre et la demande qui a contribué à la pénurie de services (les « déserts de garde d’enfants ») et à l’accès inéquitable. Cette situation est omniprésente au Canada parce qu’il peut ne pas y avoir de particuliers ou de groupes privés disponibles pour développer des services ou parce que les prestataires de services sont incapables d’atteindre le seuil de rentabilité ou, dans le cas des prestataires à but lucratif, de réaliser des profits suffisants.

5. Plans et stratégies d’expansion

L’élaboration d’un plan d’expansion à volets multiples doit faire partie intégrante du plan d’action de chaque province ou territoire. Ce plan variera selon la situation de la province ou du territoire, mais chacun doit inclure :

  • des objectifs et un calendrier de couverture;
  • une stratégie de recrutement, de rétention et de développement de la main-d’œuvre basée sur les objectifs de couverture et les pratiques recommandées; 
  • un processus de planification des immobilisations et des allocations de financement pour atteindre les objectifs d’expansion; 
  • l’intégration des services d’AGJE aux processus de planification publique à tous les niveaux;
  • des stratégies d’expansion de l’AGJE dans des propriétés et bâtiments publics existants et nouveaux, et sur les terres appartenant à l’État;
  • des stratégies visant à garantir que toutes les immobilisations financées par l’État, quel que soit l’endroit où elles sont développées ou qui les développe, restent entre les mains de l’État;
  • la garantie qu’une entité publique locale ou régionale nouvelle ou existante assumera la responsabilité de la planification de l’AGJE et qu’elle développera de nouvelles installations publiques et à but non lucratif, gérera la collecte de données, publiera des rapports et fera la liaison avec les fonctionnaires provinciaux ou territoriaux pour assurer l’atteinte des objectifs d’expansion et le respect de l’échéancier;
  • la garantie qu’il y ait collecte de données, recherche, évaluation et rapports sur tous les aspects de l’expansion.

 

6. Pas d’expansion des services d’AGJE à but lucratif

Pour protéger le système de garde d’enfants transformé, l’expansion des services d’AGJE financés par l’État doit se limiter aux services publics et à but non lucratif. Actuellement, 28 pour cent des places en garderie au Canada sont exploitées à des fins lucratives, et de nombreuses familles comptent sur une garderie à but lucratif. De plus, de nombreux services de garde d’enfants à but lucratif ont été créés à une époque où les gouvernements ne s’intéressaient pas à la création d’un système de garde d’enfants. Ainsi, les militantes et militants de la garde d’enfants ont proposé une solution politique équilibrée consistant à financer le fonctionnement des services à but lucratif existants et à les réglementer vigoureusement en même temps que les services publics et à but non lucratif.

Toutefois, une croissance additionnelle des services de garde à but lucratif nuirait à la mise en place d’un système de garde universel, équitable et de qualité. Les preuves montrent que le secteur des garderies à but lucratif s’efforce de faire baisser les réglementations gouvernementales, la rémunération et les normes de qualité des services d’AGJE. Les données actuelles montrent que les services de garde à but lucratif se sont consolidés dans les provinces, les pays et le monde, de nombreux petits fournisseurs à but lucratif étant progressivement rachetés et repris par des fournisseurs plus importants. Troisièmement, les données montrent que les services de garde privés sont à la fois inéquitables et irresponsables. 

Les nouvelles possibilités importantes de financement dans la garde d’enfants en 2021 ont fait du Canada un pôle d’attraction pour les entreprises d’investissement dans la garde d’enfants, ce qui pose des dangers potentiels pour les objectifs énoncés dans le budget fédéral. Si l’objectif du Canada est de bâtir un système d’apprentissage et de garde des jeunes enfants financé et géré par l’État, accessible, abordable, de qualité et équitable, l’expansion des services à but lucratif représente manifestement une mauvaise direction. Ainsi, tout développement ultérieur des services d’AGJE doit être strictement public et à but non lucratif. C’est de cette façon qu’on pourra atteindre l’objectif du budget fédéral de mettre en place un système principalement sans but lucratif financé par l’État. 

7. Stratégies concernant la main-d’œuvre

Une main-d’œuvre bien qualifiée est essentielle à un système d’AGJE de qualité. Sans cela, la qualité manquera à l’appel et l’expansion sera entravée. Les problèmes de recrutement et de rétention d’une main-d’œuvre qualifiée en AGJE sont complexes; ceux-ci ne peuvent être résolus qu’en s’attaquant à des facteurs superposés et interreliés. Ces facteurs sont étroitement liés au mode de financement des services d’AGJE et à l’adéquation du financement de l’État.

Comme nous l’avons déjà mentionné, la rémunération des personnes qui travaillent dans l’AGJE doit provenir des fonds publics, suivant une grille salariale établie à l’échelle provinciale ou territoriale qui assure un salaire et des avantages sociaux décents et concurrentiels et qui encourage la poursuite des études et le perfectionnement professionnel. 

Les gouvernements doivent également agir pour s’attaquer à d’autres facteurs qui entravent le recrutement d’éducatrices et d’éducateurs de la petite enfance, et en particulier leur rétention. En voici quelques-uns :

  • des conditions de travail difficiles (longs quarts de travail, heures supplémentaires non rémunérées, quarts de travail fractionnés dans certains cas, congés payés inadéquats, congés de maladie payés inadéquats, charge de travail, obligation de gérer les besoins complexes d’apprentissage et de soins des enfants sans soutien suffisant ou constant);
  • l’insécurité et la précarité d’emploi; 
  • des obstacles à la syndicalisation, mécanisme qui s’est avéré essentiel et efficace dans d’autres professions et secteurs à prédominance féminine, comme la santé et l’éducation, pour améliorer la rémunération, les conditions de travail, la sécurité d’emploi et la satisfaction au travail;
  • un manque d’expansion gérée et planifiée par l’État pour assurer une offre adéquate de personnel qualifié dans les régions qui en ont besoin; 
  • un accès inégal et dans certains cas limité à un enseignement postsecondaire public abordable en EPE et à un perfectionnement professionnel abordable (y compris un congé d’études payé);
  • des capacités et des politiques en matière de ressources humaines sous-développées ou faibles, y compris les défis liés à la qualification et au soutien des programmes;
  • une mobilité professionnelle limitée;
  • un faible moral et un sentiment de manque de respect de la part du gouvernement et de la société pour le travail en AGJE, comme en témoignent tous les éléments précédents.

8. Données et recherche

La construction d’un système d’AGJE de qualité est un projet de longue haleine qui nécessitera constamment des correctifs et des améliorations se fondant sur l’expérience, les données et l’évaluation. Pour ériger ce système, il est essentiel de recueillir des données, d’analyser celles-ci, d’élaborer des indicateurs et des recherches pour trouver des réponses à de multiples questions sur la prestation de la garde d’enfants, son utilisation et sa gouvernance, ses effets sur les familles, les enfants, les femmes, la société et l’économie, autant au niveau national qu’infranational, sans oublier le partage des données, analyses et recherches. 

La transformation des services d’AGJE doit aussi intégrer une approche nationale pancanadienne en matière de données et de recherche, qui travaille en collaboration à l’échelle du gouvernement fédéral, avec les partenaires provinciaux, territoriaux et autochtones, les milieux de la recherche et de la garde d’enfants, et qui coordonne les activités de collecte de données et de recherche à l’échelle canadienne. Ce programme de données et de recherche doit inclure un engagement à rendre les données et les travaux de recherche sur l’AGJE largement accessibles au public, au secteur de l’AGJE, au milieu de la recherche et aux spécialistes en politiques.  

9. Responsabilité publique

De même, un système d’AGJE de qualité, en particulier un système construit grâce à des dépenses importantes de l’État, exige une responsabilité publique efficace. Les gouvernements doivent élaborer et publier des plans d’AGJE annuels et pluriannuels, rendre compte publiquement de leurs progrès et mettre à jour les plans en fonction des enseignements tirés et de l’évolution des besoins et du contexte des services d’AGJE. 

Plus précisément, une solide responsabilité publique nécessite :

  • des plans accessibles au public, avec des objectifs et des critères de qualité, d’abordabilité, d’inclusion et d’accessibilité;
  • des rapports publics annuels comparant les résultats réels aux plans et expliquant les écarts importants; 
  • des normes de reddition de comptes claires et complètes pour garantir des données et des informations pertinentes, opportunes, cohérentes et comparables auxquelles le public peut facilement accéder, y compris, entre autres, des données sur les frais aux parents, la rémunération des éducatrices et éducateurs de la petite enfance, le taux de couverture, le taux d’inclusion, l’utilisation des services en fonction du revenu du ménage, de la race, de l’identité autochtone, de l’emplacement géographique et d’autres facteurs;
  • un processus bien défini pour permettre aux législatrices et aux législateurs de recevoir, examiner, clarifier et remettre en question les rapports et les données, et pour leur permettre de faire témoigner des membres de l’État ou de la société; 
  • une participation citoyenne significative, soutenue par l’État, dans le développement des objectifs de l’AGJE, de ses plans et du suivi des résultats;
  • des rapports financiers publics vérifiés, pour accroître la crédibilité du système et la confiance du public.

10. Participation démocratique

La participation démocratique devrait éclairer et soutenir la mise en œuvre d’un système d’AGJE de qualité, de la participation des groupes de parents à la mobilisation citoyenne à tous les paliers de gouvernement. Il faut impliquer un large éventail de gens qui se soucient de la garde d’enfant : enfants et parents, éducatrices et éducateurs, employeurs, militantes et militants, milieu universitaire. 

Une approche efficace de la participation démocratique à l’édification du système canadien d’AGJE intégrera deux principes fondamentaux :

(1) Une participation significative

Tous les volets mobilisation du système d’AGJE (de sa conception à sa livraison et au suivi) doivent être éclairés par une diversité de parties prenantes dont les points de vue sont pris en compte avec respect. Les gouvernements doivent fournir aux parties prenantes des renseignements clairs et pertinents à l’avance sur la portée du processus de mobilisation (p. ex., limites ou contraintes, gamme d’intérêts et de choix à prendre en considération) et sur la façon dont leur contribution sera utilisée pour influencer les décisions gouvernementales.

(2) Une participation valorisée

L’AGJE touche principalement les parents de jeunes enfants et le personnel éducatif, mais ces groupes sont les moins susceptibles de disposer du temps ou des ressources nécessaires pour éclairer le développement du système. Les gouvernements doivent fournir des ressources et des infrastructures pour soutenir et valoriser leur participation, en fonction de leurs besoins et de leurs domaines d’intervention. Par exemple, la formule de financement des programmes d’AGJE pourrait inclure des fonds pour soutenir des programmes familiaux trimestriels (avec du temps payé pour le personnel) afin de partager de l’information sur le système en évolution et les possibilités de contribution. 

Depuis des décennies, le mouvement pour la garde d’enfants au Canada compte sur le travail largement bénévole de personnes, principalement des femmes, qui mobilisent les familles, le personnel éducatif et les communautés, qui formulent et partagent des recommandations stratégiques fondées sur la recherche, qui créent des plans complets de garde d’enfants et qui vont chercher l’appui de la population et de la classe politique. 

Les bénévoles joueront toujours un rôle important dans le mouvement, mais le fait de compter sur le travail non rémunéré ou sous-payé des femmes représente un obstacle à la participation. Le temps, l’énergie et l’expertise de ces femmes devraient être dotés d’un soutien financier public organisationnel à long terme qui donne la priorité à l’inclusion de voix diverses, de perspectives et d’expériences multiples, dans le mouvement pour la garde d’enfants.